一、國外應急管理概述

隨著經濟和社會管理的不斷發(fā)展，世界各國為有效應對突發(fā)事件，相繼成立了應急管理機構。1993年，第1個應急管理國際組織TEMS(國際應急管理協會)成立。應急管理作為一項重要的政府管理職能正在不斷地深化和完善。

(一)國外應急管理法制

隨著應急管理工作的深入開展，國外已基本形成一套較為完備的應急管理體系。其中，發(fā)達國家在應急管理領域的法制建設對我國相關應急管理工作具有積極的借鑒作用。本書選取幾個有代表性國家的現狀進行介紹。一個完整的突發(fā)事件應急體系必須有法制、體制和機制等重要部分進行支撐，應急法制建設具有保障性、關鍵性、基礎性作用。

目前，美國制定的有關應急方面的聯邦法有《國土安全法》、《斯坦福災難救濟與緊急援助法》、《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應急準備法》和《綜合環(huán)境應急、賠償和責任法案》。制定的行政命令有12148、12656、12580號行政命令及國土安全第5號總統今和國土安全第8號總統令。另外，2003年啟用的聯邦響應計劃(FRP)由一個基本計劃，12個緊急支援功能(Emergency Support Function,簡稱ESF)、I個恢復和重建功能、7個支持功能、1個恐怖襲擊反應功能，以及4個附錄組成，明確說明了27個不同聯邦部門和機構在各種不同的災難情況下所負的責任。國土安全部部長制定的國家響應方案(NRP)是處理國家層面重大事件的國家應急預案，將預防、應急準備、響應和恢復方案整合在一起，適用于所有的緊急情況。

在公共衛(wèi)生領域，美國還制定了《聯邦公共衛(wèi)生服務法》、《州衛(wèi)生應急授權示范法》、《州公共衛(wèi)生示范法》、《衛(wèi)生執(zhí)業(yè)人員的應急志愿者統一法案》、《公共衛(wèi)生法律法官手冊》、《治安執(zhí)法人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責》，強化應對公共衛(wèi)生事件的法律支撐。美國重視國際公共衛(wèi)生應急法律的作用，批準了《2005國際衛(wèi)生條例》。2007年初以來，美國先后發(fā)生花生醬污染（約300人患病，50人住院）、毒菠菜致人中毒(206人患病，約100人住院，3人死亡)、寵物食品污染(100多個品牌的產品召回)等一系列食品安全事件，引起美國民眾的強烈關注和不滿，美國國會要求FDA查找食品安全管理方面的漏洞，確保美國民眾的健康和安全。對此，DA積極應對，對自身的管理體系進行了反思，對美國目前面臨的食品安全形勢進行了總結，制定了新的FDA食品安全策略，并于2007年11月，出臺了《美國食品安全保護計劃》(U.S.Food Protection Plan)。

俄羅斯于2001年頒布實施了《俄羅斯聯邦緊急狀態(tài)法》，該法于2003年進行了修改。以這部法律為框架，結合俄羅斯聯邦層面的《聯邦公民流行病防疫法》、《公民衛(wèi)生和流行病福利條例》、《俄羅斯聯邦反恐怖活動法》等，構成了衛(wèi)生應急領域的法律體系，從而使俄羅斯突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理步入了法制化的軌道。

從20世紀90年代開始，日本建立了綜合性應急管理體系，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系是整個防災體系的重要組成部分。日本通過修訂《關于預防感染癥（疫情）與對感染癥（疫情）患者醫(yī)療的法律》等一系列相關法律，從立法角度對應急事務形成了制度性的總體設計，建立了一套完整的應急法律體系。

(二)國外應急管理組織體系

美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警與應急管理能力在全球首屈一指。美國橫向的政府職能部門協同運作，形成縱向“國家-州一地方”三級公共衛(wèi)生部門高效協調，橫向的公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務和現場應對人員（例如消防員、救護人員）等在內的多維度、多領域的綜合、聯動、協作系統。同時還重視與世界衛(wèi)生組織(WHO)等國際機構的交流與合作，從而建立一個全方位、立體化、多層次和綜合性的公共衛(wèi)生應急管理網絡。

2002年4月之前，英國衛(wèi)生部(NHS)負責處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2002年4月，英國政府對衛(wèi)生系統進行了重組，規(guī)定從2002年10月起，由基本醫(yī)療委托機構(PCT)負責突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理，其他各部門協調其開展各項工作。PCT是整個應急體系的核心，負責制定處理計劃、啟動和支持應急行動、動員社區(qū)資源、支持NHS的醫(yī)院等基礎設施的工作等。HS負責宏觀管理、進行部門間協調、提供建議意見、提出處理對

等；地方衛(wèi)生局負責聯系NHS、管理NHS的地方性工作、執(zhí)行NHS和PCT的各項計劃等。

1998年日本政府在內閣官房（相當于國務院辦公廳）新增了由首相任命的內閣危機管理監(jiān)（官職為副官房長官），并設立官邸危機管理中心，統一協調各個部門應對突發(fā)事件。從公共衛(wèi)生應急管理體制看，厚生勞動省是代表日本政府負責處理公共衛(wèi)生事件的主管部門，對處理諸如傳染?。ㄒ咔椋┑裙残l(wèi)生突發(fā)事件擔負直接領導職責。一旦出現疫情，厚生勞動省就可以通過頒布政府通知、政令的形式，實施緊急應對措施。

二、美國聯邦食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)的應急工作程序

美國的食品藥品應急管理工作起步較早，為了應對好食品藥品安全突發(fā)事件，美國FDA制定了科學、詳盡的應急工作程序，并在長期的應急管理工作中積累了豐富的經驗。

(一)FDA《應急工作程序》制定背景

為了應對頻發(fā)的突發(fā)公共事件和安全緊急事件，美國聯邦政府制定了總體應急響應計劃，FDA根據12656號行政命令、各種總統決策文件、《斯坦福災難救濟與緊急援助法》和聯邦政府響應計劃，制定了適用于FDA總部和派出機構人員的《應急工作程序》，并編寫進FDA工作手冊中。該程序的制定目的是通過FDA中心和法規(guī)事務辦公室(O伍ce of Regulator叮Affairs,,簡稱ORA)與專員辦公室(Office of the Commissioner,簡稱OC)、制藥企業(yè)和其他政府機構緊密合作，以確保人們所使用產品安全和有效，從而能夠在全國或世界范圍內預防、診斷和應對緊急事件對公眾健康的

侵害。

(二)FDA的內部應急組織與應急職責

《應急工作程序》中界定緊急情況是指一種不可預見的復雜環(huán)境或者需要立即采取措施的結果狀態(tài)，FDA處理的緊急情況包括全國性突發(fā)事件、自然災害、人為災害、投訴和賄賂舉報、不良事件(ADE)報告及流行病學調查等。

除FDA各中心和辦公室外，國土安全部(DHS)、聯邦應急管理局(FEMA)、公共衛(wèi)生署(PHS)、聯邦調查局(FBI)、環(huán)境保護局(EPA)、人類健康與服務部(HHS)、HHS下設的部長指揮中心(SCC)和疾病控制和預防中心(CDC)、美國農業(yè)部(USDA)等在各自職責范圍內負責恐怖襲擊、自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難等的應急處理工作。 

FDA應急處理部門設置及職責分工如圖1-2和表1-2所示。

(三)FDA的應急管理經驗

經過多年積累，美國已經形成了一套相當完整的應急管理體系。這套體系建立在較為完善的法制基礎上，將具體的危機應對計劃、高效的應急協調機構、全面的危急應對網絡包容其中。

1.建成了完備的法律法規(guī)體系

美國在突發(fā)事件應急方面，已經形成了以聯邦法、聯邦條例、行政命令、規(guī)程和應急程序為主體的法律法規(guī)體系。一般來說，聯邦法規(guī)定整個應急工作的運作原則，行政命令定義和授權各部門機構的任務范圍，聯邦條例提供行政上的實施細則。根據這套體系，各部門制定適合本部門及其分支機構的應急工作程序及應急計劃總結，并在程序和計劃的基礎

上進行訓練。

2.形成了高效的應急指揮機構

為了應對突發(fā)公共事件，美國各級**的應急管理部門中，大多設有應急運行中心，以便發(fā)生災難時相應部門人員進行指揮和協調活動。這些應急運行中心會根據突發(fā)事件的具體情況，依據美國《國家應急預案》應急支持職能附件中對協調機構、牽頭機構和支持機構的規(guī)定，將各機構派出的應急人員或小組按其承擔的應急支持職能編入事故指揮系統的組織結構中，各部門根據事故指揮系統采取應急響應行動。

FDA的EOC根據突發(fā)事件具體情況，將各機構各中心派出人員安置到事故指揮系統中，依據事故指揮系統(Incident Command System,簡稱ICS)采取應急響應行動。FDA的OCM主任作為事故指揮系統的高領導，為EOC應急響應提供戰(zhàn)略指導，而EOC事故指揮官作為EOC的領導，為EOC職員應急響應提供信息，并與其他機構協調指揮應急運行。另外，EOC事故指揮官還下設有中心應急協調員/中心應急聯絡員，FDA外部聯絡員，其他機構聯絡員，現場協調員，地區(qū)應急協調員等職位負責應急工作的溝通和協調。

3.明確的區(qū)域應急運行程序

FDA的應急運行中心是應急工作的指揮部。FDA地區(qū)辦公室24小時與EOC保持信息溝通。在應急過程中應急調查遵循《調查操作手冊》(IOM)進行，事件調查類型分為由事物傳播引起的事件、損害和不良反應事件調查以及災害調查等。突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)在調查過程中起牽頭作用，在牽頭地區(qū)辦公室將任命一名地區(qū)應急協調員，主要負責與FDA總部及其他地區(qū)辦公室的信息溝通和記錄審查工作。

4.注重預警和事件處理過程中信息發(fā)布

在某些緊急情祝下，FDA可能需要正式發(fā)布危急聲明，以啟動機構內相應的應急協調組。在預警和事件處理過程中，FDA使用的術語有嚴格的限定，能夠保證客觀說明事件進展情況，又不造成社會的恐慌。

(1)警報。當收到尚無法證實的風險信息時，如未經證實的疾病、傷害或未預期不良反應與某些FDA管理的產品有關，應該發(fā)出警報。

(2)推定。經過分析、檢查、調查研究等得到的信息足以證明問題的存在，這時在描述下列情況時就可能用到推定。

(3)確認。通過實驗室分析、現場調查、流行病學數據分析或綜合分析，已經證實了問題的存在即為確認。而為了確認危急的存在，也可能從其他政府機構或其他來源獲取可靠信息。

(4)緊急調查終止。當不可能獲得信息以證實緊急狀況存在時，在警報或推定階段就可能終止緊急調查。在對緊急狀況的確認上，FDA活動的廣度與深度依賴于以下因素：①相關產品在各州的分布；②其他聯邦、州或地方政府對應急控制付出的努力。當其他聯邦、州或地方機構能更有效地處理緊急狀況時，FDA就會終止緊急調查，此時，專門應急工作小組也可能被EOC解散。

5.重視應急過程信息內外部通報與交流

FDA運行程序中規(guī)定了地區(qū)辦公室向EOC提交狀態(tài)報告、書面報告、終報告的要求。在應急處理過程中FDA與聯邦機構、各州和地方機構之間建立暢通的信息溝通渠道，與媒體和公眾建立良好的信息溝通聯系，以避免引起恐慌和質疑。

三、美國FDA加強食品安全應急管理的新策略

2007年，美國FDA制定了食品安全新策略，并出臺了《美國食品安全保護計劃》。FDA在今后的食品安全管理中將重點把握四個基本原則，即：①實施從生產到消費全過程風險監(jiān)控；②針對特定目標進行風險評估：③兼顧非故意污染與蓄意破壞；④充分利用現代科學技術。

(一)積極預防

要實現食品安全目標，進行積極有效的預防是重要的手段。將采取各種措施，在種植、生產、分銷、零售、服務、進口等整個食品供應鏈各個環(huán)節(jié)上提高防范意識和預防能力。為了切實達到預防目的，將重點在加強企業(yè)責任、確定薄弱環(huán)節(jié)和開展科學研究等三個方面采取相關措施。

大力開展與食品安全有關的科學研究，包括：①針對高風險食品開展基礎研究，尋找有關污染物的來源、污染的傳播方式及其佳預防措施等；②研究、開發(fā)和評估新的食品污染檢測方法；③鼓勵其他機構開展與食品污染檢測和預防有關的技術，④建設食品安全技術網站和其他相關平臺，公布相關研究結果。

(二)及時干預

針對可能的食品安全污染采取有針對性的檢查措施，確保相關預防控制措施及時且有效地實施。具體的干預措施有以下三個方面：①加強產品抽樣檢測：②改進進口產品監(jiān)管；③完善事件報告體系。

(三)快速反應

為了有效地控制可能對公眾健康和生命安全帶來的不良影響。今后將采取一系列措施，重點提高應急反應速度和改善危機溝通能力。

(四)完善食品安全信息系統建設

今后在食品安全信息系統建設中，將以食品生產廠家信息和食品產品流通記錄為主要對象，提高相關信息的維護、更新和搜索能力，終達到快速、準確確定食品來源的目標。此外，還將加強與海關及其他相關部門的協調與合作，對不同部門的信息系統進行整合，建立統一的標識系統，減少不同系統之間的重復記錄，提高對食品廠家歷史數據的分析能力，確保在進口食品篩查和檢查過程中更準確地確定相關食品的供應商。

新食品安全策略的核心就是要采取各種措施，實現預防、干預與反應相結合。FDA認為今后在繼續(xù)加強針對食品安全事件快速反應的基礎上，應將著眼點前移，力爭從源頭上預防食品安全隱患和對可能的食品污染實現早期干預。

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